„Die Corona-Krise ist der Inbegriff einer grenzüberschreitenden Krise“

Die Corona-Pandemie ist eine weltweite Bedrohung, die zahlreiche Staaten vor gewaltige Herausforderungen stellt. Daher suchen politische Akteure nicht nur auf nationaler Ebene nach Lösungen. Auch internationale Organisationen ergreifen Maßnahmen, um zu verhindern, dass sich das Virus weiter ausbreitet – allen voran die Weltgesundheitsorganisation (WHO). Warum Donald Trumps Kritik an der WHO einen wahren Kern hat, die Institution für das globale Krisenmanagement aber trotzdem unverzichtbar bleibt, darüber spricht Christian Kreuder-Sonnen im Interview. Seit neuestem ist er Juniorprofessor für Internationale Organisationen an der Friedrich-Schiller-Universität Jena.

Herr Kreuder-Sonnen, Sie haben das Wintersemester als Gastwissenschaftler an der Harvard Universität in den USA verbracht. Wie haben Sie die Ausbreitung der Corona-Pandemie dort erlebt? Haben Sie aktuell Kontakt zu Kollegen in den USA und verfolgen Sie die Situation dort?

Ich war bis Ende Februar in Massachusetts. Bis zu dem Zeitpunkt herrschte in der US-Regierung noch die Meinung vor, das Coronavirus könne das Land nicht ernsthaft gefährden und Behauptungen des Gegenteils seien Panikmache oder Verschwörungen gegen den Präsidenten. Dezentral sind die Warnsignale hingegen schon sehr viel früher ernst genommen worden. Gerade die Universitäten des Landes, nicht zuletzt auch Harvard, haben Maßnahmen wie die Umstellung auf Online-Lehre ergriffen, lange bevor die Politik dann letztlich nachsteuerte.

An der Universität Harvard war ich am „Center for European Studies“ tätig, einer Institution mit vielen internationalen Gastwissenschaftlerinnen und -wissenschaftlern. Während ich Ende Februar noch planmäßig abgereist bin, haben diejenigen, die eigentlich das ganze Jahr bleiben wollten, nur ein oder zwei Wochen später eher fluchtartig das Land verlassen. Die amerikanischen Kollegen und Kolleginnen, mit denen ich in Kontakt stehe, beschreiben einen Alltag, der mit unserem in Deutschland vergleichbar ist. Cambridge/Boston ist ja nicht New York. Die Befürchtungen sind jedoch groß, dass das Land an der Kombination von marktbasiertem Gesundheitssystem, schwachem Wohlfahrtsstaat und Führungsversagen der Trump-Regierung ernsten Schaden nehmen könnte. 

In Ihrer Forschung beschäftigen Sie sich schwerpunktmäßig mit internationalen Institutionen und ihrer Krisen- und Notstandspolitik. Welche Rolle spielen internationale Organisationen für das Krisenmanagement der Corona-Pandemie?

Allen voran hat die Weltgesundheitsorganisation (WHO) ein Mandat zur Intervention in globalen Gesundheitskrisen. Ihr obliegt es, Informationen zu Krankheitsausbrüchen zusammenzutragen, zu bewerten und auf dieser Grundlage etwa die sogenannte gesundheitliche Notlage internationaler Tragweite, d. h. den globalen Gesundheitsnotstand, auszurufen und Pandemiewarnstufen festzulegen. In der aktuellen Corona-Krise erklärte die WHO am 30. Januar den Notstand und stufte COVID-19 am 11. März als Pandemie ein. Die Organisation erließ darüber hinaus Empfehlungen zum Umgang mit dem Virus, sie koordiniert fortlaufend transnationale Forschungsnetzwerke und veröffentlicht täglich Situationsüberblicke, die den Mitgliedsstaaten helfen sollen, die Lage einzuschätzen. Nicht zuletzt stellt die WHO über einen Notfallfonds auch medizinische Ausrüstung und Personal zur Krisenbewältigung in ärmeren Ländern bereit.

Die Corona-Krise ist der Inbegriff einer grenzüberschreitenden Krise. Nicht nur, weil sich das Virus über territoriale Grenzen hinweg verbreitet, sondern auch, weil es in der Konsequenz funktionale Systemgrenzen sprengt. Die Krise ist nicht nur eine Krise der globalen Gesundheit, sondern mittlerweile auch eine der internationalen Wirtschaft, Sicherheit und Entwicklung. Daher sehen wir auch, wie sich internationale Organisationen in diesen Politikfeldern mit der Krise beschäftigen: Die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF) rüsten auf für eine wachsende Nachfrage an Notkrediten, der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UN) debattiert, ob die COVID-19-Pandemie eine Friedensbedrohung darstellen kann und Regionalorganisationen wie die Europäische oder Afrikanische Union (EU und AU) versuchen ihre jeweiligen Wirtschaftsräume durch Transferleistungen zu stabilisieren.

Leider ist trotz aller Bemühungen bislang festzuhalten, dass der Multilateralismus in der Krise an vielen Stellen durch unilaterales und teils nationalistisches Gebaren der Staaten eher geschwächt wurde.

Unter den internationalen Organisationen steht die WHO momentan wohl am stärksten im Fokus. Was halten Sie von US-Präsident Donald Trumps jüngstem Beschluss, die Beitragszahlungen für die Institution einzustellen?

Es handelt sich dabei natürlich in erster Linie um ein PR-Manöver des Präsidenten, um von seinem eigenen Versagen in der Krise abzulenken. Hätte Trump auf die Wissenschaft und auch auf die Hinweise der WHO gehört, hätten in den USA womöglich viele Menschenleben gerettet werden können.

Gleichzeitig hat seine Kritik an der WHO einen wahren Kern. In der Frühphase des Ausbruchs hat sich die Organisation China quasi zu Füßen geworfen, offizielle Verlautbarungen eins zu eins übernommen und das Land mit Lob für seine Informations- und Eindämmungspolitik überschüttet. Dabei gab es frühzeitig Berichte, dass chinesische Behörden wochenlang versuchten, Informationen über den Ausbruch zu unterdrücken und auch die Gefährlichkeit herunterzuspielen.

Trotz aller berechtigten Kritik am Ansatz der WHO ist eine Einstellung der Beitragszahlungen extrem kontraproduktiv. Der Organisation gehen jetzt auf einen Schlag ca. 15 % ihres Budgets verloren. Das sind Mittel, die im Einsatz gegen die Verbreitung von COVID-19 dringend benötigt werden, etwa für die Koordination transnationaler Forschungsnetzwerke auf der Suche nach einem Impfstoff. Die Mitarbeiter in Genf werden jetzt vom Krisenmanagement abgelenkt, da sie sich um das Überleben der Organisation anstatt um das der Menschen kümmern müssen.

Nachdem die ersten Corona-Fälle in China bekannt wurden, warnte Taiwan die Weltgemeinschaft vor der Bedrohung, die von dem Virus ausgeht. Warum hat die WHO nicht auf diese Warnung reagiert? Wie bewerten Sie das Krisenmanagement der WHO insgesamt?

Nach meinem Kenntnisstand hat Taiwan Ende Dezember im Rahmen der Internationalen Gesundheitsvorschriften mit der WHO Kontakt aufgenommen, um auf inoffizielle Berichte aus China aufmerksam zu machen, die bereits auf eine Mensch-zu-Mensch-Übertragung hinwiesen. Offiziell wurde erst drei Wochen später die Mensch-zu-Mensch-Übertragung bestätigt. Die WHO hat daraufhin weder Taiwan geantwortet noch die anderen Mitgliedstaaten in Kenntnis gesetzt – eine Tatsache, die die WHO nun wohl auch selbst gegenüber dem Economist bestätigt hat.

Die Nicht-Reaktion der WHO ist darauf zurückzuführen, dass China die taiwanesische Insel als eigenes Staatsgebiet betrachtet und eine Mitgliedschaft Taiwans in der WHO, wie auch in anderen internationalen Organisationen, strikt ablehnt. Selbst ein Beobachterstatus Taiwans in der Weltgesundheitsversammlung wurde letztes Jahr wieder aberkannt. Das WHO-Sekretariat hat hier augenscheinlich aus diplomatischer Rücksichtnahme gegenüber China gehandelt – aus meiner Sicht war das ein Fehler.

Insgesamt fällt meine Bewertung des Krisenmanagements der WHO zweischneidig aus. In der Rückschau sieht es für mich einerseits so aus, dass Generaldirektor Tedros Adhanom Ghebreyesus und sein Krisenstab mehrere Entscheidungen gefällt haben, die sich im Nachhinein als problematisch herausgestellt haben. Andererseits haben viele Mechanismen der Krisenbewältigung der WHO auch gut funktioniert und tun dies weiterhin. Es ist schwer auszumalen, wie die Welt auf den Ausbruch reagiert hätte, ohne auf die Informationen der WHO zurückgreifen zu können und welche zwischenstaatlichen Verwerfungen es zusätzlich gegeben hätte, wenn die WHO nicht grundsätzliche Leitlinien zur Bekämpfung des Virus empfohlen hätte.

Sie haben sich mit der WHO auch schon im Zusammenhang mit der SARS-Epidemie 2002 und dem Ebolafieber 2014 beschäftigt. Was war damals anders im Vergleich zu heute?

Als Ende 2002 das SARS-Virus erstmals in der chinesischen Provinz Guangdong auftauchte, hatte die WHO noch ein viel schwächeres Mandat als heute. Eigentlich konnte sie rechtlich gesehen nur auf offizielle Berichte der Mitgliedstaaten warten und diese mit deren Genehmigung an die anderen Staaten weiterleiten. Eine Pflicht für die Mitgliedstaaten, Krankheitsausbrüche zu melden, bestand nicht – abgesehen von Cholera, Gelbfieber und Pest.

Die chinesische Regierung hatte damals über Monate hinweg versucht, den Ausbruch der Epidemie und sein Ausmaß zu verheimlichen oder zu verharmlosen. Anders als heute hatte die WHO dies damals unter Generaldirektorin Gro Harlem Brundtland jedoch zum Anlass genommen, sich frontal gegen China zu stellen, die Regierung öffentlich zu kritisieren und im Frühjahr 2003 sogar eigene Reisewarnungen für betroffene Regionen in China und anderen Staaten auszusprechen. Zwar hatte die WHO dafür weder ein rechtliches noch ein politisches Mandat, doch schienen die Maßnahmen so effektiv, dass der Organisation im Nachhinein neue Kompetenzen übertragen wurden, die bis heute Bestand haben.

In der Ebola-Krise 2014 hat die WHO hingegen in der weitläufigen Meinung keine gute Figur gemacht. Insbesondere die Nichtregierungsorganisation „Ärzte ohne Grenzen“ kritisierte damals die WHO scharf dafür, viel zu spät und viel zu zaghaft reagiert zu haben. Tatsächlich hat die Organisation hier im Nachhinein selbst Fehler zugegeben. Gleichzeitig steckten die verantwortlichen Abteilungen in Genf aber auch in der Klemme, weil gerade der Krisen- und Notfall-Arm der WHO in den Jahren zuvor von den Mitgliedstaaten klein gespart worden war. Zudem war der Ebola-Ausbruch in Westafrika lange Zeit auch nicht besonders weit oben auf der politischen Agenda der Entscheidungsträgerinnen und -träger westlicher Industrienationen.

In Europa setzt derzeit jede Nation eigene Maßnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus um. Grenzen werden dicht gemacht, die Bundesregierung hat Eurobonds zur Unterstützung anderer EU-Staaten abgelehnt. Wird diese Rückkehr zum Nationalstaat Bestand haben und hat Global Governance überhaupt eine Zukunft?

Es ist richtig, dass der Nationalstaat als Hauptbezugspunkt und Identitätsstifter gegenüber internationalen Institutionen in der Corona-Krise weiter an Bedeutung gewonnen hat. In weiten Teilen der Welt hat die gegenseitige Abhängigkeit in der Krise nicht zu Koordination und Kooperation geführt, sondern zu dem, was amerikanische Kollegen als „weaponized interdependence“ beschrieben haben: einem Jeder-Gegen-Jeden, bei dem die Abhängigkeiten der anderen zum eigenen Vorteil genutzt werden. Auch die Bundesregierung hat die Krise zuallererst als nationalen Ernstfall definiert und etwa mit dem Ausfuhrverbot von medizinischen Gütern entsprechend gehandelt.

Dieses Muster verstärkt einen Trend, der sich in den zurückliegenden zehn bis 15 Jahren immer deutlicher abgezeichnet hat. Demnach stehen internationale Organisationen und breitere Global Governance-Arrangements vermehrt unter dem Druck einer zunehmend kritischen Öffentlichkeit sowie einer wachsenden Zahl nationalistisch eingestellter Regierungen. Das zeigt sich nicht zuletzt in der Ablehnung weiterer Integrationsschritte in der EU und dem hiesigen Anwachsen populistischer Parteien und nationalistischer Regierungen. Hinzu kommt eine neue Großmächtekonkurrenz zwischen China, den USA und Russland, die internationale Entscheidungsfindungen bisweilen unmöglich macht.

Glücklicherweise handelt es sich bei diesen Entwicklungen nicht um Naturgewalten, die man nicht beeinflussen könnte. Die Krise der liberalen internationalen Ordnung hat etwas damit zu tun, wie durch sie wirtschaftliche Gewinne und Verluste verteilt, institutionelle Privilegien besetzt und bestimmte Normen propagiert werden. Sie hat auch etwas mit politischer Kommunikation zu tun – z. B. dem ständigen Abwälzen von politischer Verantwortung durch nationale Politiker auf internationale Institutionen – sowie mit mangelnden Kontestations- und Beteiligungsmöglichkeiten für Bürgerinnen und Bürger weltweit. Global Governance hat aus meiner Sicht vor allem dann eine Zukunft, wenn mutige Reformen unternommen werden, die globales Regieren in der Problemlösung effektiver, in der Verteilung gerechter und in den Prozessen demokratischer machen.

Dazu bedarf es politischer Vorreiter. Ein Wahlsieg Joe Bidens bei der amerikanischen Präsidentschaftswahl im November wäre da natürlich wünschenswert. Aber auch die Bundesregierung kann und sollte deutlich mehr in die Zukunft von Global Governance investieren. 

Das Coronavirus betrifft nicht nur reiche Industrienationen. Viele Entwicklungsländer erreicht es erst jetzt. Was können internationale Organisationen bei einer Krise solchen Ausmaßes dort ausrichten? Sind sie dafür überhaupt genügend ausgestattet?

Wenn die Pandemie insbesondere Subsahara-Afrika so hart trifft wie die meisten anderen Weltregionen, wird das eine enorme Belastungsprobe – natürlich in erster Linie für die Bevölkerung und die Regierungen vor Ort, aber auch für internationale Organisationen. Hier ist eine Vielzahl an multilateralen Institutionen gefragt: Die AU, die WHO, der IWF, die Weltbank, die UN etc. Mit einer großen konzertierten Anstrengung wäre es den internationalen Organisationen theoretisch schon möglich, umfassende Unterstützung zu leisten, die die schlimmsten Auswirkungen lindern könnte.

Es steht jedoch zu befürchten, dass es auch in diesem Kontext nicht auf eine Erfolgsgeschichte für internationale Organisationen und globale Solidarität hinauslaufen wird. Zwar hat die AU bislang einiges in Bewegung gesetzt und auch die WHO hat ihre lokalen Teams zur Krisenintervention in Bereitschaft oder schon in den Einsatz versetzt. Jedoch mangelt es beiden massiv an Ressourcen, um einer Afrika-weiten Ausbreitung und ihren Konsequenzen für Gesundheits- und Wirtschaftssysteme ernstzunehmend etwas entgegenzusetzen. Die von westlichen Geberländern kontrollierten IWF und Weltbank haben hingegen die finanziellen Mittel, bestehen aber bislang selbst in dieser Krise auf der Vergabe von Krediten, die an Strukturanpassungen geknüpft sind.

Grundsätzlich ist aufgrund der Erwartung einer globalen Rezession und enormer Mehrausgaben zur Krisenbewältigung in den Industrieländern selbst anzunehmen, dass Mittel zur Nothilfe von diesen Ländern besonders knapp ausfallen werden. Es ist daher auch unwahrscheinlich, dass sich der UN-Sicherheitsrat dazu durchringen wird, im Bedarfsfall eine humanitäre Mission zu entsenden, wie er das in der Ebola-Krise getan hat – damals noch auf Initiative Barack Obamas.

Zum 1. April hätten Sie eigentlich Ihr erstes Semester als Juniorprofessor an der Universität Jena begonnen. Der Semesterstart ist jetzt jedoch auf den 4. Mai verschoben. Wie nutzen Sie die Zeit bis dahin? Mussten Sie nach der Ankunft in Deutschland in Quarantäne? Und haben Sie sich schon auf die digitale Lehre eingestellt?

Nein, in Quarantäne musste ich zum Glück nicht, bin aber seit mehreren Wochen praktisch in Selbstisolation im Homeoffice. Krisenzeiten bedeuten für Beobachter von Krisenpolitik natürlich immer spannende und arbeitsame Tage: Die Forschungsobjekte bewegen sich vor unseren Augen und es gilt das Gesehene in bestehendes theoretisches und empirisches Wissen einzuordnen. Umso mehr Freude bereitet es daher im Moment auch, unser neues Masterprogramm „International Organizations and Crisis Management“ vorzubereiten, das im kommenden Wintersemester beginnen wird.

Es ist natürlich ein komischer Start in den Job und ich finde es schade, die Studierenden nun nicht gleich von Angesicht zu Angesicht kennenlernen zu können. Gemeinsam mit meinem Team und den Kolleginnen und Kollegen am Institut für Politikwissenschaft versuchen wir uns aber bestmöglich auf die Herausforderung der Online-Lehre einzustellen und ich freue mich darauf, wenn es dann im Mai richtig losgeht.

Literaturhinweis:

Wer mehr über internationale Organisationen, ihre Notstandsbefugnisse und ihr Verhalten in Krisenzeiten erfahren möchte, findet in Prof. Kreuder-Sonnens neuem Buch „Emergency Powers of International Organizations. Between Normalization and Containment“ vertiefende Fallstudien und kritische Analysen zum Thema. Für die Publikation wurde Kreuder-Sonnen von der International Studies Association mit dem renommierten Chadwick Alger Prize ausgezeichnet.

Dieser Beitrag erschien zuerst auf der Website der Universität Jena.